Chính Sách Và Mối Quan Hệ Giữa Chính Sách Với Pháp Luật Trong Hoạt Động Lập Pháp

Nếu nhìn nhận chính sách như một hiện tượng tĩnh và tương đối độc lập thì theo chúng tôi, chính sách được hiều là những tư tưởng, những định hướng, những mong muốn cần hướng tới, cần đạt được. Còn chiến lược hay kế hoạch, thậm chí pháp luật chẳng qua chỉ là hình thức, là phương tiện để chuyển tải, để thể hiện chính sách mà thôi.

Chính vì vậy, chúng tôi cho rằng, so với khái niệm , chính sách được hiểu rộng hơn nhiều. Nếu xét nội hàm của khái niệm này trong mối quan hệ với chính trị và pháp quyền thì khái niệm chính sách cần được tìm hiểu ở một số khía cạnh sau đây:

- Chính sách là sự thể hiện cụ thể của đường lối chính trị chung. Dựa vào đường lối chính trị chung, cương lĩnh chính trị của đảng cầm quyền mà người ta định ra chính sách.

- Chính sách là cơ sở nền tảng để chế định nên pháp luật. Hay nói cách khác, pháp luật là kết quả của sự thể chế hóa chính sách. Có thể có chính sách chưa được luật pháp hóa (thể chế hóa), hoặc cũng có thể không bao giờ được luật pháp hóa vì nó không được lựa chọn để luật pháp hóa khi không còn phù hợp với tư tưởng mới hay sự thay đổi của thực tiễn. Nhưng sẽ không có pháp luật phi chính sách hay pháp luật ngoài chính sách. Theo nghĩa đó, chí ;nh sách chính là linh hồn, là nội dung của pháp luật, còn pháp luật là hình thức, là phương tiện thể hiện của chính sách khi nó được thừa nhận, được "nhào nặn" bởi "bàn tay công quyền", tức là được ban hành bởi nhà nước theo một trình tự luật định.

- Như vậy, chính sách luôn gắn liền với quyền lực chính trị, với đảng cầm quyền và với bộ máy quyền lực công - nhà nước. Chúng ta vẫn thường nói đến một nguyên tắc của tổ chức thực thi quyền lực chính trị là "Đảng đề ra đường lối, chính sách, Nhà nước thể hóa đường lối, chính sách của Đảng thành pháp luật". Tuy nhiên, cũng không nên tuyệt đối hóa vai trò hoạch định chính sách của đảng cầm quyền. Có ý kiến cho rằng, việc xây dựng chính s 5;ch là nhiệm vụ của Đảng, Đảng là người duy nhất có quyền đưa ra chính sách. Đúng. Đảng đề ra đường lối chính sách để Nhà nước thể chế hóa thành pháp luật nhưng việc xây dựng và ban hành pháp luật của Nhà nước cũng chính là Nhà nước xây dựng và ban hành chinh sách (Điều này được phản ánh rất rõ trong thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam hiện nay, khi người của Đảng được giao nắm các trọng trách và vị trí quan trọng trong bộ máy nhà nước (trong thành phần của Quốc hội Khoá XII hiện nay số lượng đảng viên chiếm tới 93%; đối với Chính phủ thì 100% thành viên Chính phủ là đảng viên). Đường lối, chính sách của Đảng có thể được copy, được cụ thể hóa trong pháp luật nhưng nó cũng có thể được điều chỉnh, được hoàn thiện trong quá trình thể chế hóa để phù hợp với tư tưởng mới hay đáp ứng yêu cầu mới của thực tiễn xã hội. xây dựng và ban hành pháp luật là th& #7875; chế hóa chính sách của Đảng thành pháp luật nhưng cũng là một bước xây dựng và hoàn thiện chính sách. Và vì vậy, chính sách và pháp luật là hai phạm trù rất gần gũi và có những điểm giao nhau, là cơ sở tồn tại của nhau trong một chế độ nhà nước pháp quyền.

- Nếu chính sách là những tư tưởng, định hướng, những mong muốn chính trị được thể hiện trong các nghị quyết, các văn kiện của Đảng^[2] thì pháp luật được thể hiện bằng các quy tắc xử sự mang tính pháp lý, được ban hành bởi Nhà nước theo những trình tự và thủ tục nghiêm ngặt (hình thức, thẩm quyền, quy trình soạn thảo và ban hành);

- Nếu chính sách (khi chưa được luật pháp hóa) chỉ là những cái đích mà người ta cần hướng tới, chưa phải là những quy tắc xử sự có tính rằng buộc chung hay tính bắt buộc phải thực hiện, thì pháp luật lại là những chuẩn mực có giá trị pháp lý bắt buộc chung và được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước;

- Tuy nhiên, khi đã được thể chế hóa thì, vì chính sách là nội dung, pháp luật là hình thức nên chính sách có vai trò chi phối, quyết định đối với pháp luật. Khi tư tưởng chính sách thay đổi thì pháp luật phải thay đổi theo. Ngược lại, pháp luật lại là công cụ thực tiễn hóa chính sách. Chính sách muốn đi vào cuộc sống một cách thực sự hiệu quả thì phải đựợc luật pháp hoá, nếu không được thể chế hóa thành pháp luật thì rất có thể chính sách sẽ ch&# 7881; là một thứ "bánh vẽ" khó có thể đi vào và phát huy hiệu quả trong cuộc sống.

Bởi vậy, trong hoạt động lập pháp, cần phải nhận thức và cư xử cho đúng với mối quan hệ phụ thuộc và ràng buộc lẫn nhau giữa hai khái niệm, hai phạm trù: chính sách và pháp luật như nói trên, trong đó có thể hiểu pháp luật là một phạm trù "hai trong một" - pháp luật là sự thể hiện của chính sách và cũng chính là chính sách. Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động lập pháp của Việt Nam trong thời gian qua chưa xử lý tốt mối quan hệ này.

- . Quy trình xây dựng và thông qua một dự án luật thời gian qua được thể hiện cụ thể tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) hiện hành (Luật năm 1996 và được sửa đổi, bổ sung năm 2002), trên cơ sở đó, Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định 101/1997/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành Luật trên và sau đó được thay thế bởi Nghị định 161/2005. Theo Luật ban hành văn bản QPPL hiện hành, các quy định về quy trình lập pháp được thể hiện gần như trọn vẹn tại Chương III của Luật này và bao gồm các nội dung sau:

- Lập chương trình xây dựng luật (kể cả pháp lệnh);

- Soạn thảo luật;

- Trình Chính phủ xem xét, thông qua để trình Quốc hội (đối với các dự án luật do Chính phủ chuẩn bị);

- Thẩm tra dự án luật;

- Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến về dự án luật;

- Lấy ý kiến nhân dân; ý kiến của các đại biểu Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội về dự án luật;

- Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật.

. Theo quy định tại Điều 22 Luật ban hành văn bản QPPL hiện hành thì chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được xây dựng trên cơ sở đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ...; Cũng tại điều này quy định: đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật chỉ cần nêu rõ các vấn đề như: sự cần thiết phải ban hành luật; đối tượng, phạm vi điều chỉnh; những quan điểm, nội dung chính của luật; dự báo tác động kinh tế xã hội; dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành luật.

- V. Từ cơ sở pháp lý nói trên dẫn đến một thực tiễn trong lập chương trình xây dựng luật cũng như soạn thảo luật là giai đoạn xây dựng chính sách hầu như bị coi nhẹ. Nói đúng hơn là việc lập chương trình xây dựng luật hàng năm chưa hoàn toàn được xây dựng trên những cơ sở thực sự khoa học và sát với thực tiễn. Các cơ quan, tổ chức đưa ra đề nghị xây dựng luật chưa coi trọng đến mức cần thiết việc nghiên cứu, đánh giá, tổng kết đầy đ̗ 1; thực trạng pháp luật, thực tiễn thi hành cũng như chưa hình dung hết phạm vi và nội dung điều chỉnh của dự luật (đặc biệt ếu ở khía cạnh này). Tức là chưa hình thành nên những đề án chính sách - cơ sở vật chất cho việc hình thành một dự án luật. Các đề nghị xây dựng luật nhiều khi mới chỉ là cảm tính, thậm chí có trường hợp mới chỉ được thuyết minh trong vẻn vẹn một vài trang giấy. Đối với giai đoạn soạn thảo luật thì các Ban soạn thảo có nhiệm vụ quá nặng nề, phải thực hiện cùng đồng thời quá nhiều việc như nói ở trên, nên mất nhiều thời gian và công sức để soạn thảo một dự án luật, nhưng điều quan trọng hơn là thiếu một trình tự lô gíc, khoa học và bài bản trong nghiên cứu và soạn thảo một dự án luật.

Từ đó, xét trên góc độ của quy trình lập pháp chúng tôi kiến nghị, cần bóc tách giai đoạn xây dựng chính sách ra khỏi giai đoạn soạn thảo luật (hiểu theo nghĩa tương đối, vì tất nhiên giai đoạn soạn thảo luật vẫn sẽ là một giai đoạn tiếp tục đề xuất và hoàn thiện chính sách). Hay nói cụ thể hơn là chỉ xây dựng luật khi đã có những nghiên cứu chín muồi về mặt chính sách (chúng tôi tạm gọi là có ). Để làm được điều này phải sửa đổi cơ bản Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, trong đó có vấn đề nói trên^[3]. Cụ thể là:

trước khi quyết định xây dựng một dự án luật^[4]. Những quy định tại Điều 22 của Luật ban hành văn bản QPPL hiện hành về lập chương trình và thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chỉ phù hợp với việc lập chương trình dài hạn của cả khoá Quốc hội, chưa thể là cơ sở để lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm. Cần phải bổ sung quy định: cơ quan, tổ chức có đề nghị xây dựng luật phải xây dựng và bảo vệ đề án đó tr&# 432;ớc các Uỷ ban của Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Quốc hội chỉ chấp nhận đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm đối với các dự án luật, pháp lệnh đã có Đề án chính sách được xây dựng hoàn chỉnh theo đề nghị của UBTVQH. Đề án chính sách phải được giao cho các cơ quan chức năng - là các cơ quan, tổ chức được giao nhiệm vụ quản lý nhà nước hoặc nắm vững các vấn đề thuộc lĩnh vực dự kiến ban hành luật nghiên c ứu và xây dựng. Việc giao nghiên cứu xây dựng Đề án chính sách nên được bắt đầu sớm, ngay từ khi hình thành những ý tưởng chính sách hay yêu cầu của thực tiễn cuộc sống, chí ít cũng là ngay sau khi Quốc hội thông qua nghị quyết về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của cả khoá Quốc hội, hoặc ngay sau khi Quốc hội điều chỉnh, bổ sung chương trình (nếu có). Đề án chính sách phải được nghiên cứu, xây dựng công phu với đầy đủ các nội dung sau đây:

* Báo cáo, đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật thuộc lĩnh vực dự kiến;

* Chứng minh được sự cần thiết phải xây dựng mới hoặc sửa đổi, bổ sung một đạo luật;

* Đưa ra được những nội dung dự kiến điều chỉnh - tức là nội dung chính sách của đề án và thuyết minh rõ về sự cần thiết và mục đích điều chỉnh của từng nội dung;

* Dự báo những tác động đến kinh tế - xã hội của dự án luật, đặc biệt là đến đối tượng tác động, điều chỉnh trực tiếp của luật;

Sau khi đã có Đề án chính sách được xây dựng hoàn chỉnh với đầy đủ các nội dung nói trên, được Quốc hội chấp nhận đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm thì hệ quả của vấn đề này là Ban soạn thảo dự án luật không phải mất nhiều thời gian, công sức và tiền bạc để đầu tư cho những hoạt động đánh giá và nghiên cứu xây dựng chính sách, như tổng kết thực tiễn; đánh giá pháp luật; nghiên cứu kinh nghiệm, đánh giá thô ;ng tin; hoặc định ra những nguyên tắc, những định hướng về mặt chính sách...để dành thời gian cho Ban soạn thảo xây dựng dự thảo luật có điều kiện để nghiên cứu, đánh giá và lựa chọn thông tin; lựa chọn chính sách điều chỉnh phù hợp; tham khảo kinh nghiệm và so sánh pháp luật các nước cũng như quốc tế... thiết kế điều luật và cuối cùng là đưa ra được một dự thảo luật khả thi và đem lại hiệu quả điều chỉnh cao. Việc bóc tách giai đoạn xây dựng Đ̓ 3; án chính sách ra khỏi giai đoạn soạn thảo luật, phân biệt rạch ròi hai giai đoạn như nói trên, theo chúng tôi sẽ đem lại nhiều ưu việt hơn quy trình hiện hành ở những điểm sau:

, việc phân định rạch ròi hai giai đoạn nói trên, giúp cho Quốc hội có đủ cơ sở xác định rõ hơn trong việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm. Quốc hội chỉ đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm các dự án luật, pháp lệnh đã được thiết kế về nội dung chính sách dự kiến điều chỉnh - tức là có đã được xây dựng và đã được các Uỷ ban của Quốc hội và UBTVQH xem xét, chấp thuận và đề nghị. Từ đó, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm sẽ có tính khả thi cao hơn khi đã được nghiên cứu kỹ về mặt nội dung chính sách. Và chúng tôi cũng chỉ đề cập đến quy trình này trong việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm của Quốc hội. Vì nếu áp dụng quy trình này để bắt buộc phải có những đề án chính sách hoàn chỉnh, làm cơ sở cho việc xác định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của cả khoá Quốc hội là khó khả thi. Chương trì nh xây dựng luật, pháp lệnh của cả khóa Quốc hội được dựa trên Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong từng thời kỳ và những định hướng lớn khác mà chưa thể (nhưng không loại trừ) dựa vào các đề án chính sách về từng lĩnh vực hay vấn đề cụ thể);

sẽ rút ngắn được rất nhiều thời gian soạn thảo một dự án luật. Thông thường hiện nay, một dự án luật từ khi chuẩn bị soạn thảo đến khi thông qua phải mất vài ba năm, nhưng nếu làm theo quy trình hai công đoạn nói trên thì việc soạn thảo (quy phạm hoá chính sách) và thông qua một dự án luật cõ lẽ chỉ cần đến một năm, thậm chí có thể ngắn hơn. Tuy nhiên, thời gian vật chất để xây dựng Đề án chính sách thì vẫn phải có, nhưng quy trình hai giai đoạn sẽ giảm bớt được gánh nặng cho các cơ quan chủ trì soạn thảo luật, cho Quốc hội, giảm bớt áp lực về chương trình. Và nếu làm theo quy trình này, theo chúng tôi nên bỏ quy trình hai giai đoạn ở Quốc hội hiện nay. Tức là một dự án luật không cần thiết phải đưa ra xem xét ở hai kỳ họp Quốc hội, trừ những dự án chưa đủ điều kiện để xem xét và thông qua trong một kỳ họp. Và như vậy, Quốc hội có thể xem xét và thông qua được nhiều luật hơn trong một kỳ họp, đáp ứng yêu c&# 7847;u ngày càng tăng hiện nay;

, nếu việc chuẩn bị tốt về mặt chính sách bằng một đề án được nghiên cứu và xây dựng công phu, bài bản thì chắc chắn sẽ nâng cao được chất lượng của dự án luật, cuộc sống sẽ đi vào luật nhiều hơn và cũng tức là luật sẽ đi vào cuộc sống được tốt hơn. Đồng thời kéo theo nhiều hệ quả tiến bộ khác, như: việc soạn thảo luật sẽ được linh hoạt hơn, Quốc hội không nhất thiết phải giao cho cơ quan đã chủ trì xây dựng Đề án chính sách hay cơ quan quản lý nhà nước về lĩnh vực đó soạn thảo luật mà có thể giao cho một cơ quan khác, thậm chí một Ban soạn thảo độc lập được thành lập bởi Quốc hội, UBTVQH hay Chính phủ mà không thuộc một Bộ hay cơ quan nào, thậm chí có thể áp dụng cơ chế đấu thầu để các cơ quan, tổ chức, các viện nghiên cứu, trường đại học, kể cả các công ty luật cũng có thể tham gia đấu thầu xây dựng các dự án luật; từ đó sẽ hạn chế được tình trạng luật khun g; xóa bỏ được tính cục bộ lợi ích vẫn thường tồn tại trong các luật hiện nay.

Với thực trạng Quy trình lập pháp nói trên chúng tôi cho rằng, đổi mới Quy trình lập pháp hiện nay cần phải có những đột phá mang tính cải cách, nhằm đưa ra một quy trình khoa học và hiệu quả, nâng tầm hoạt động lập pháp của nhà nước ta đáp ứng được những yêu cầu, đòi hỏi của công cuộc xây dựng nhà nước Việt Nam hiện đại.